Bevæpning av globale forsyningskjeder vil neppe endre Kinas uiguriske menneskerettighetsregime

Suvereners pålegging av mandater på den geografiske sammensetningen av input hentet fra private multinasjonale selskapers forsyningskjeder i utlandet for å kreve økonomiske kostnader på utenlandske «dårlige aktører» – både regjeringer og ikke-statlige enheter – blir i økende grad den foretrukne politikken for Washington.  

Det siste initiativet på denne fronten er USAs vedtakelse på slutten av 2021 av "Uyghur Forced Labour Prevention Act", som har til hensikt å tvinge Kinas ledelse fra å delta i mye rapporterte forbrytelser mot menneskeheten og muligens folkemord mot den uiguriske befolkningen og andre hovedsakelig Muslimske etniske grupper i landets nordvestlige region Xinjiang. Mange nyhetskanaler over hele verden har rapportert at over en million muslimske uigurer i minoritet antas å ha blitt tvunget inn i omopplæringsleirer. Analoge funn har blitt publisert av uavhengig forskning på bakken av akademikere og uavhengige internasjonale domstoler, som ikke overraskende har blitt bestridt av Kinas statlige medier.

For mer enn et tiår siden ble bestemmelser inkludert i Dodd-Frank-loven for å avskjære internasjonal handel med "konfliktmineraler" - for det meste gull, wolfram, kassiteritt og coltan - hentet fra områder i det krigsherjede østlige Afrika kontrollert av opprørere for å begrense deres tilgang til økonomiske ressurser var det første seriøse forsøket fra kongressen og Det hvite hus på å verne amerikanske selskaper til å være agenter for politisk endring i utlandet ved å pålegge regler i måten bedrifter administrerer forsyningskjeder på. 

I praksis kan imidlertid den ekstraordinære kompleksiteten til moderne globale forsyningskjeders struktur og mangfoldet av parter som er iboende involvert på tvers av deres ulike vertikale kanaler, føre til at gjennomføringen av en slik strategi ikke bare er impotent, men også produsere utilsiktede skadelige økonomiske og politiske innvirkning på andre partier i lokalitetene som er målrettet for reform.

Å sammenligne utfordringene ved å prøve å bruke forsyningskjedemandater for å løse Afrikas "konfliktmineralproblem" med de som er tilstede i håndteringen av Kinas behandling av uigurer i Xinjiang er lærerikt. Så tøft som det har vært i Afrika, vil det være ekstremt vanskeligere å gjøre betydelige fremskritt i Kina.

Her er noen grunner til hvorfor.

Starkly Different Juridiske rammer, reguleringsimplementering og håndhevingsmekanismer

"Uigurisk lov om forebygging av tvangsarbeid" etablerer en motbevisende presumsjon Det noen varer som sendes til USA, helt eller delvis hentet fra Kinas Xinjiang-region, er produsert av tvangsarbeid i henhold til Beijings diktater. Med mindre annet er bevist, anses derfor all slik import til USA som ulovlig. Nærmere bestemt må firmaer demonstrere overfor US Customs and Border Protection (CBP) at produkter fra Xinjiang, og sannsynligvis andre steder fra Kina, ikke ble produsert av tvangsarbeid. Dette er ikke en ubetydelig bevisbyrde som skal oppfylles: anslagsvis 20 prosent av plaggene som importeres til USA hvert år inkluderer litt bomull fra Xinjiang.

Selv om implementeringsbestemmelsene for den Kina-rettede loven for tiden er under utarbeidelse og vil ha en kommentarperiode før de er ferdigstilt, tar den nye vedtekten til et helt annet nivå en uten tvil mer rasjonell tilnærming nedfelt i "Dodd-Frank Act" angående afrikansk «konfliktmineraler». I sistnevnte tilfelle, selskaper må avsløre til Securities and Exchange Commission (SEC) i hvilken grad deres forsyningskjeder inneholder "konfliktmineraler", hvis noen, hentet fra Den demokratiske republikken Kongo (DRC) og spesifikke naboland (såkalte "dekkede nasjoner").

Likevel har suksessen med å oppnå den håpede endelige identifiseringen av lokaliseringskildene til potensielle "konfliktmineraler" vært lav. Bare 48 % av selskapene som meldte inn mellom 2014 og 2019 var i stand til å rapportere foreløpige avgjørelser om hvorvidt konfliktmineralene kom fra DRC eller nabostater eller fra skrap eller resirkulerte kilder.  

Ærlig talt er dette ikke særlig overraskende med tanke på kompleksiteten i både strukturen og funksjonen til internasjonale forsyningskjeder i mineralsektoren over hele verden, siden råvareprodukter ofte gjennomgår betydelige transformasjoner når de er utvunnet. Legg over dette en tilstand dominert av stridende opprørsgrupper som gjør det svært vanskelig å spore opprinnelsen til mineraler. Det er et hardt miljø som bidrar til meningsfull drift av "markedsmekanismer" - spesielt de som utenlandske firmaer kan stole på for å bestemme at mineralene deres er "konfliktfrie".  

Selv om å oppnå overholdelse av Dodd-Frank-bestemmelsene påførte betydelige kostnader i utgangspunktet, har prosessen over tid blitt mer rutinemessig og dermed reduserte rapporteringsutgifter. Men loven ga uventede konsekvenser: den har gitt opphav til en ny hytteindustri med konsulentutstyr som spesialiserer seg på å vurdere og dokumentere sammensetningen av forsyningskjeder underlagt Dodd-Franks reguleringsmandater.

Så kompleks som situasjonen med å regulere forsyningskjeder av østafrikanske «konfliktmineraler» har blitt, vil den sannsynligvis blekne sammenlignet med utenlandske selskapers forsøk på å skaffe de nødvendige dataene som på en troverdig måte identifiserer hvilke produkter, for eksempel bomull, inneholder elementer, enten i sin helhet eller delvis, som er hentet fra Xinjiang. Når alt kommer til alt, i Kina er hæren, politiet og andre organer i staten (bokstavelig talt) allestedsnærværende, inkludert massiv utplassering av elektronisk overvåking, spesielt i Xinjiang. Dette vil gjøre selskapers forsøk på å spore kildene til produkter svært vanskelig, om ikke umulig og til og med potensielt farlig for personell i landet.

Kontrasterende konstellasjoner av lokale interessenter og i strukturen og effektiviteten til statlige myndigheter

En av de mest slående forskjellene mellom forsøket på å bekjempe forsyningskjedene til multinasjonale selskaper med «konfliktmineraler» fra Afrika og å rette opp behandlingen av uigurer i Kina, er at sistnevnte er drevet av offisiell regjeringspolitikk.  

Og det er ikke bare politikken til enhver regjering: man ville være hardt presset til å tenke på et hvilket som helst kommunistisk regime i moderne tid med den omfattende autoriteten som utøves på landsdekkende basis som Beijing nyter godt av, spesielt under Xi Jinping. Faktisk, som reflektert av hans nylige evne til å endre Kinas grunnlov for å gi ham makter som konkurrerer, om ikke overgår, Mao Zedongs, har Xi tilsynelatende utnyttet den eksepsjonelle lojaliteten til landets 1.4 milliarder mennesker.  

Xi har helt klart meningsmotstandere: man trenger bare å tilbringe tid i Kina og ha ærlige, private diskusjoner med nære venner der det er stor grad av gjensidig tillit. Men hans kontroll over den nasjonale fortellingen om den indre sikkerhetstrusselen som muslimene i Xinjiang utgjør for Kinas bør ikke undervurderes. Med et ord, Xi har vært mesterlig i å bruke uigurenes eksistens til å fremme en formidabel grad av nasjonalisme som tjener hans egne formål.

Virkelig, midlene som Xi har vært i stand til å overbevise hjertene og sinnene til det kinesiske borgerskapet om "uigurproblemet" går langt utover det Xi selv sier i taler og TV-adresser. De politiske grepene til Xis disposisjon gjennom hans regulatoriske innflytelse over produksjonsbeslutninger, inkludert valg av input å bruke, av de statseide foretakene (SOEs) som dominerer den kinesiske økonomien, er omfattende. Slik er det også når det gjelder Beijings kontroll over innenlandske forbrukervalg ved å bestemme hvilke produkter som skal selges i butikker, inkludert i hvilken grad varer produsert av utenlandske firmaer vil bli gjort tilgjengelig for kinesiske kunder.

Med unntak av en stor endring i Xis grep om makt, Kinas styresett er enhetlig og jernkledd.  

Her ligger kompleksiteten i utfordringen USA – eller andre i det globale samfunnet – står overfor med å endre Kinas politikk overfor sin uiguriske befolkning: mens målet for endring er lett identifiserbart – det nasjonale regjeringsapparatet forankret i Beijing og infiltrert over hele landet – Xis kommanderende styring over spakene for kontroll og propaganda blant sivilsamfunnet og SOEs vil gjøre etterlevelse av Washingtons nye lov av amerikanske firmaer som opererer i Xinjiang (eller andre steder i landet) nesten umulig. De vil stå overfor valget om enten å se bort fra loven (antagelig usannsynlig) eller fjerne seg selv fra å operere i sektorer der loven gjelder, og gi markedsandeler til andre utenlandske firmaer eller kinesiske firmaer. Ingenting kan gjøre Beijing lykkeligere.

Faktisk burde det ikke være noen overraskelse at i møte med vedtakelsen av Washingtons nye lov, har ikke bare vareleveransene fra Xinjiang blitt fjernet fra hyllene til amerikanske firmaer som selger innenfor Kina, og dermed frarøve dem salgsinntekter, men Beijing har også truet med å pålegge økonomiske straffer på slike firmaers kinesiske virksomhet.

Å si at den nye loven vil teste den "kommersielle patriotismen" til amerikanske firmaer – og deres aksjonærer – for å overholde amerikanske regler i Kina er en underdrivelse.  

Dette er en helt annen situasjon enn den i de østlige provinsene i DRC når det gjelder tilgang til, kontroll over og inntekter fra utvinning av verdifulle mineraler. I stedet for tilstedeværelsen av en lett identifiserbar regjeringsmotpart som i Kina (slik som det er), er det i Øst-Afrika akkurat det motsatte: en styringsvakuum.  

Plyndringen av mineraler – ofte utvunnet av barn – utføres av fraksjoner av den kongolesiske nasjonale hæren og forskjellige væpnede opprørsgrupper, inkludert Democratic Forces for Liberation of Rwanda, og National Congress for the Defense of the People, en stedfortreder Rwandisk militsgruppe. Offisielle myndigheter har de minimis-kontroll.

Ikke overraskende har resultatet vært et økonomisk miljø uten investeringsforhold der virksomhet – innenlandsk eller utenlandsk – kan drives fornuftig; utarmingen av det lokale DRC-borgerskapet; og et betydelig tømming av mineralbaserte inntekter som gjør det til den nasjonale regjeringens kasse i Kinshasa.  

Man vil anta at til tross for de i DRC som tjener på denne konflikten – og det er ingen mangel på bevis for at korrupsjon er godt forankret i visse deler av landet – vil flertallet av den innenlandske befolkningen være alliert med innsats, inkludert de fra utlandet , for å skape betingelser for fred, økonomisk stabilitet og vekst. Likevel, som nevnt ovenfor, selv i et slikt miljø, har mekanismer for å indusere utenlandske firmaers bruk av forsyningskjeder som instrumenter for å skape slike endringer ikke vært særlig effektive.

Bilaterale versus multilaterale tilnærminger

USA er stort sett alene om å innføre et regime som vil regulere private selskapers forsyningskjeder for å forby import fra Xinjiang. Så begrenset som avhengigheten av en slik strategi kan vise seg å være av grunnene som er argumentert ovenfor, kan det fortsatt argumenteres for at USAs bilaterale tilnærming til Kina som bruker en slik strategi kan være langt mer effektiv hvis den var strukturert multilateralt.  

Tenk tilbake på Trump-administrasjonens handelspolitikk med Kina. Selv om det mislyktes av mange grunner, var det i kjernen på grunn av Trumps insistering på å gå mano en mano med Xi – det vil si bilateralt. I stor grad er dette en utvekst av Trumps insulære syn på at alle forretningstransaksjoner er beslektet med lukking av eiendomsavtaler, som selvfølgelig utgjør hans livslange yrkestelefonkort.  

Realiteten, selvfølgelig, i dagens globaliserte økonomi, er internasjonale forsyningskjeder og handelsflyter flerlags og komplekse. Prosedyre- eller policyendringer krever vanligvis at mange aktører opptrer på en kollektiv, multilateral måte. Dette er 2022, ikke 1822.

Kanskje hvis kongressen og Biden-teamet virkelig er interessert i å prøve å få den nye loven til å ha en effekt, kan de jobbe sammen med allierte i denne virksomheten.  

For dette formål er det et beslektet område hvor et kollektivt paradigme blir brukt: påleggelse av sanksjoner mot visse senior kinesiske tjenestemenn som er involvert i gjennomføringen av landets uiguriske politikk. Koordinerte handlinger, som reiseforbud og frysing av eiendeler, er iverksatt av blant andre USA, Storbritannia, EU og Canada.

For tiden inkluderer målrettede kinesiske tjenestemenn en tidligere sekretær for CCCPs politiske komité i Xinjiang, som antas å være hjernen til det uiguriske interneringsprogrammet; sjefen for Xinjiang produksjons- og konstruksjonskorps; og styreleder for Xinjiangs offentlige sikkerhetsbyrå. Likevel, som historien viser, er det langt mindre sannsynlig at fokusering av sanksjoner mot enkeltpersoner vil føre til meningsfull endring i skadelig politikk institusjonalisert av "dårlige aktør"-stater.  

I motsetning til dette har forsyningskjedepolitikken som er satt på plass for å håndtere demping av Afrikas konfliktmineralproblemer blitt stadig mer strukturert på kollektiv basis.

Foruten USA, Storbritannia og EU har en rekke andre OECD-land implementert praksis for rapportering av konfliktmineraler. Og flere ikke-OECD-stater, som Kina, India og De forente arabiske emirater, har også innført lignende regimer, om enn med ulike nivåer av raffinement og strenghet.

***********************

Over hele kloden bør det være, og for det meste er det liten uenighet om at bruken av tvangsarbeid, enten det er av visse etnisiteter, eller aldersgrupper, som barn, er forkastelig. Det samme kan sies for systemer som krever omskolering, indoktrinering eller re-kulturalisering av deler av et lands befolkning.

Utfordringen er selvfølgelig å finne den mest effektive og raskeste veien mot eliminering av slik praksis. Absolutt, det er et spørsmål om å kreve press og disincentiver på de menneskene og institusjonene som er ansvarlige for deres henrettelse. Likevel er det usannsynlig at løsningen er en formulering som passer alle, fordi opprinnelsen til slik oppførsel er dypt forankret, og dens videreføring er drevet av flerdimensjonale samfunnsmessige og politiske kompleksiteter.