På tide å avskaffe soneinndeling? Ny bok gjør saken

I mange amerikanske byer er bolig for dyrt. Boligprisene i kystbyer som New York og San Francisco er notorisk opprørende, men selv i innlandsbyer som Nashville og Denver stiger prisene raskt. Undersøkelser viser at soneinndeling er en stor bidragsyter til USAs høye boligkostnader, og i en ny bok, Vilkårlige linjer: Hvordan soneinndeling brøt den amerikanske byen og hvordan fikse det, argumenterer tidligere New York City-planlegger M. Nolan Gray overbevisende for at byer bør avskaffe sonering rot og gren.

Før vi diskuterer problemene med sonering, Gray (full avsløring: Gray er en venn og noen ganger medforfatter) forteller leseren hva soneinndeling er og hva den ikke er. Sonering skiller arealbruk i tre brede kategorier - bolig, kommersiell og industri - så vel som en rekke underkategorier, og regulerer tetthet. Soneinndeling er ikke byggekoder, historisk bevaring, underavdelingsvedtak, designgjennomgang, miljøregulering eller omfattende planlegging. Dette er alle verktøy lokale myndigheter bruker for å forme det bygde miljøet, men de er ikke soneinndeling.

Å definere sonering på forhånd er viktig siden ideen om å avskaffe soneinndeling kan virke radikal hvis folk tror det er den eneste måten lokale tjenestemenn kan redusere plagene med bylivet. Men som Gray forklarer, selv om sonering har stor innvirkning på en bys form, gjør det lite for å gjøre den mer levelig.

Boken er delt inn i tre deler. Del én forklarer hva soneinndeling er og hvorfor den ble etablert. Del to presenterer fire kritikker av soneinndeling: Den øker boligkostnadene, reduserer økonomisk vekst, fremmer økonomisk og rasemessig segregering og gir mandat til spredning. Del tre diskuterer nåværende innsats for reguleringsreform og tidlige suksesser; argumenterer for å avskaffe sonering; og vurderer hvordan byplanlegging kan se ut i en verden uten sonering.

En kort historie om soneinndeling

Grey minner oss om at soneinndeling er relativt nytt. Den første sonekoden ble etablert i New York City i 1916, for knapt over 100 år siden. Likevel hadde byer allerede eksistert i tusenvis av år, og tjenestemenn og innbyggere i disse byer som var inndelt før sonering, måtte håndtere alle plagene som plager moderne byliv – støy, forurensning, avfallshåndtering, overbelastning – uten sonering. Tilbød soneinndeling lokale tjenestemenn en ny, mer effektiv måte å forbedre bylivet på? Egentlig ikke, sier Gray.

Mens problemene i bylivet var og er altfor reelle, forklarer Gray at soneinndeling raskt skiftet fra et verktøy for å håndtere tradisjonelle plager til noe mer ondskapsfullt – en måte å ekskludere folk fra visse raser, inntektsklasser og yrker fra attraktive områder.

Som et eksempel tar Gray opp Berkeley, Californias soneforordning, etablert kort tid etter New York Citys. Den inneholdt det første enfamiliedistriktet i landet. Tilsynelatende om å beskytte nabolagets karakter og begrense overbelastning – vanlige refrenger fra moderne sonetilhengere – forbød det rimeligere boligalternativer som leiligheter og leieboliger.

Den forbød også virksomheter, som kinesiske vaskerier, fra å operere i boligområder. Selv om det ikke var det uttalte målet, holdt denne regelen passende kinesiske immigranter borte fra mer velstående innfødte siden de fleste på den tiden bodde nær jobben sin slik at de kunne gå til jobb.

Disse to ideene – prioritering av frittliggende eneboliger og forbud mot de fleste bedrifter fra boligområder – ble pilarene i moderne soneforordninger som fortsetter å fremme inntekt og raseskille.

Grays beretning om den føderale regjeringens rolle i å fremme lokal sonering er spesielt innsiktsfull. I 1923 hadde bare 218 kommuner sonevedtekter. I 1936 hadde over 1,000 lokale myndigheter vedtatt sonering. Føderale tjenestemenn, som daværende handelssekretær Herbert Hoover, bidro til å drive denne raske utvidelsen av soneinndelingen fordi de ønsket et samfunn med utbredt boligeierskap som ville gjenopprette "nasjonal karakter" og støtte byggebransjen.

For å fremme målene sine samlet Hoover den rådgivende komité for byplanlegging og sonering. Den var sammensatt av flere stjerner fra den samtidige planleggingsbevegelsen, inkludert den fremtredende landskapsarkitekten Frederick Law Olmstead Jr. Komiteen utarbeidet Standard Zoning Enabling Act (SZEA), som var modelllovgivning stater kunne vedta som ga kommuner fullmakt til å lage lokale reguleringsbestemmelser. SZEA ble sterkt fremmet av Hoover og komiteen, og i 1930 hadde 35 av de da 48 statene implementert lovgivning, ofte etter modell av SZEA, som tillot lokale myndigheter å implementere sonering. Senere oppmuntret den føderale regjeringen ytterligere sonering ved å gjøre reguleringsbestemmelser til en betingelse for bistand fra Federal Housing Administration og andre føderale tilskudd og lån.

De høye kostnadene ved soneinndeling

Del to av boken forklarer fire problemer forårsaket av soneinndeling. For det første øker soneinndelingen boligkostnadene. Som Gray forklarer, er soneringsregler som begrenser boligtettheten, som minimumsarealstørrelser, restriksjoner på flerfamiliehus, høydegrenser og minimumsparkeringskrav. redusere tilbudet av boliger. Når tilbudet av boliger ikke klarer å holde tritt med etterspørselen, går prisene opp. I et nøtteskall, dette er hva som skjer i alle dyre nabolag i alle dyre byer i landet.

Den andre kostnaden Gray diskuterer er den negative effekten soneinndeling har på nasjonalt økonomisk vekst. Når folk ikke klarer å flytte til byer med flere jobbmuligheter og høyere lønn, lider hele landet. Vi taper på varene og tjenestene folk ville produsert hvis de hadde råd til å flytte, og ved å fange folk på steder med lavere lønn og færre muligheter, ender vi uunngåelig opp med å bruke mer penger på sosiale sikkerhetsnettprogrammer.

Deretter beskriver Gray hvordan soneinndeling oppmuntrer til segregering. Tidlige sonekoder inneholdt eksplisitt rasespråk, men etter at domstolene avgjorde at slikt språk var ulovlig, ble de eksplisitte rasebegrensningene erstattet med andre restriksjoner som stort sett oppnådde samme resultat. Reguleringsregler som begrenser eller forbyr bygging av billigere leiligheter, duplekser eller triplekser og i stedet krever at folk kjøper eneboliger på store tomter hindrer folk med lavere inntekt fra å kjøpe bolig i mange nabolag. Siden svarte, latinamerikanere og andre minoritetsgrupper hadde – og fortsatt har – lavere inntekt enn hvite i gjennomsnitt, resulterte disse reglene i utbredt rase- og inntektssegregering som eksisterer den dag i dag.

Til slutt oppfordrer soneinndeling til spredning som skader miljøet. Gray forteller en historie om dette punktet fra planleggingsdagene sine. En utbygger foreslo et prosjekt for å gjøre om et gammelt sykehusbygg til en leilighetsbygg med medisinsk kontorlokale i første etasje og omtrent 140 inntektsbegrensede enheter samt 220 markedsprisenheter. Området var nær transitt, så mange mennesker kunne bo i bygningen uten å trenge bil. Som Gray skriver, "Fra et planleggingsperspektiv var det en slam dunk." Likevel brukte noen lokalbefolkning omreguleringsprosessen for å motsette seg prosjektet, og hevdet at den nye utbyggingen ville skade miljøet.

Ideen om at vekst er dårlig for miljøet er vanlig blant motstandere av mer utvikling, men som Gray forklarer, tettere utvikling er bedre for miljøet. Det gjør det lettere for folk å gå eller sykle til steder, noe som reduserer behovet for bil og de medfølgende utslippene. Leiligheter og duplekser krever også mindre energi til å varme og kjøle enn frittliggende eneboliger siden enhetene typisk er mindre og har færre vegger eksponert mot utsiden. Til slutt reduserer tettere utbygging behovet for ny utbygging i utkanten av byer, noe som betyr mer skog, parker og friarealer.

Hvordan avskaffe soneinndeling

Etter å ha forklart de betydelige kostnadene ved sonering, vender Gray tilbake til hovedargumentet sitt - behovet for å avskaffe soneinndeling. For å vise at avskaffelse av soneinndeling ikke vil føre til katastrofe, henvender Gray seg til Houston, den eneste storbyen i Amerika som ikke har tradisjonell sonering.

Som Gray forklarer, følger arealbruken i Houston stort sett mønsteret man ser i andre byer – bedrifter er på arterielle veier, hus ligger i roligere boligområder, leiligheter er ofte i nabolag med blandet bruk, og tung industriell bruk er langt fra boligområder. Dette er fordi prissystemet naturlig tildeler knappe landområder i Houston, gjør jobben av andre byers planavdelinger, men uten de negative bivirkningene. Som et resultat er Houston like levelig som sonede byer, men billigere, siden uten sonebegrensninger kan tilbudet av boliger holde tritt med etterspørselen.

Gray foreslår to skritt andre byer kan ta for å bli mer som Houston. For det første bør kommunene kreve at reguleringsbestemmelser regelmessig godkjennes av et overflertall i en folkeavstemning i valgåret. Innbyggerne i Houston stemte over sonering tre ganger - i 1948, 1962 og 1993 - og hver gang de avviste det. Hvis andre byer tillot innbyggerne å stemme om sonering, kan vi se tilsvarende resultater andre steder.

Huseiere som er bekymret for eiendomsverdier og lokale tjenestemenn som trenger stemmene deres, kan være motvillige til å implementere et stemmekrav på egenhånd, men siden statlige myndigheter til slutt kontrollerer hva lokale myndigheter har lov til å gjøre, kan en statlig lov som krever regelmessige reguleringsavstemninger tvinge deres hånd. Gjennom hele boken støtter Gray statlig forebygging av lokale soneregler for å overvinne lokal NIMBYisme, og en statlig folkeavstemningsregel er et eksempel på dette.

Det andre trinnet er å lage en prosess som lar de mest iherdige reguleringsforkjemperne implementere reguleringslignende regler i deres umiddelbare nabolag. Houston gjorde dette, slik at områder kan velge strengere regler basert på en avstemning fra de berørte eiendomseierne. Å skape et alternativ for mer nabolagskontroll kan blidgjøre innbyggerne som favoriserer sonering og samtidig hindre dem i å påtvinge hele byen sine preferanser.

Livet etter soneinndeling

Så, hvordan ser byplanlegging ut uten reguleringsplan? Grey tilbyr noen ideer.

Ubelastet av reguleringshåndhevelse bør planleggere fokusere på å lindre faktiske eksternaliteter. Støy, forurensning og overbelastning er reelle problemer i byer, men soneinndeling er ikke den eneste eller beste måten å løse dem på. Å sette standarder for ulike eksternaliteter, f.eks. støyregler, krever ikke tradisjonell soneinndeling. Planleggere og politi kan håndheve standardene mens erstatningsrett og meklingstjenester kan avgjøre tvister mellom naboer når det er nødvendig. Sammen med kodehåndhevelse foreslår Gray at planleggere bør spille en rolle i meklingsprosessen.

Eliminering av soneinndeling vil også gi planleggere mer tid til å jobbe med faktisk byplanlegging – å legge ut gatenett, sikre at det er plass til parker, og bestemme hvor skoler og andre offentlige fasiliteter skal plasseres for å imøtekomme fremtidig vekst. For å sikre at planleggingen deres fungerer, foreslår Gray at planleggere bør samle inn og analysere flere data, for eksempel reisetider, luftkvalitet og boligpriser. Kan folk komme seg på jobb i rimelig tid? Har folk råd til å flytte til byen? Disse spørsmålene bør oppta en planleggers tid, ikke om en bygård kan ha to eller tre etasjer eller om et vaskeri er godkjent bruk av næringsareal.

konklusjonen

Samlet sett er Grays bok et utmerket tillegg til litteraturen om bolig- og arealforskrifter. Han diagnostiserer tydelig problemene forårsaket av soneinndeling og tilbyr fornuftige løsninger for å forbedre måten amerikanske byer bruker land på. Hans erfaring som praktiserende planlegger styrker hans kritikk og anbefalinger. Selv om jeg ikke var enig i alt – forslagene hans om å opprettholde rimelige boliger i gentrifiserende områder innebærer for mye statlig innblanding etter min smak – er bokens hovedargument overbevisende: I stedet for å forbedre byer, brukes sonering i stor grad av etablerte innbyggere for å ekskludere nykommere. Gray har rett, vi bør avskaffe soneinndeling. Forhåpentligvis får denne ideen gjennomslag i byer over hele landet.