Høyesterett skyer fremtiden for EPA-reglene for ren luft, truende klimamål

SCOTUS-dommen kan sette tilbake innsatsen for å bekjempe klimaendringer, påvirke energiinvesteringer og øke regulatorisk risiko

USAs høyesterett har i dag kraftig innskrenket Environmental Protection Agencys makt til å regulere klimagassutslipp (GHG) fra kullkraftverk. I en seier for kullproduserende stater og fossile brenselselskaper slo domstolen fast at kongressen ikke ga EPA myndighet til å utarbeide tak for klimagassutslipp basert på en systemomfattende tilnærming ment å flytte kraftproduksjon bort fra kull til renere gass og fornybare energikilder. Seksjon 111(d) i Clean Air Act tillater at EPA kun regulerer handlinger ved individuelle anlegg, ikke å pålegge kraftsektoromfattende tiltak. 6 til 3-dommen, i West Virginia, et al. vs. Environmental Protection Agency, et al. (Sak nr. 20-1530), begrenser EPA til å regulere utslipp fra frittstående kraftverk uten de bredere verktøyene som er nødvendige for å tvinge frem et skifte mot et renere strømnett. Avgjørelsen kan sette tilbake innsatsen for å bekjempe klimaendringene. Det kan også påvirke investeringer i energiressurser, inkludert fornybar kraft, og skape mer regulatorisk usikkerhet.

Utfordre en gammel klimaregel for å blokkere fremtidige regler

Denne komplekse saken, som tok for seg både miljø- og forvaltningsrettslige spørsmål, ble avgjort av domstolen selv om de aktuelle regelverket – USAs president Barack Obamas Clean Power Plan fra 2015 – aldri ble implementert og senere ble opphevet. Domstolen kunne ha avslått å høre saken anlagt av staten West Virginia, andre stater og fossile brenselselskaper på grunnlag av at siden det foreløpig ikke er noen reguleringsplan på plass for å utfordre, er det ingen "sak eller kontrovers" som er mottakelig for en rettsavgjørelse. Opphevelsen av de tidligere reguleringsregimene for reduksjoner av drivhusgasser i kraftverk gjorde utfordringen problematisk, og det er ennå ikke modent å utfordre reglene som EPA forventes å utforme for å erstatte de tidligere planene.

I stedet tok domstolen det uvanlige skrittet å gi certiorari, med muntlige argumenter i februar 2022 som tok opp en rekke spørsmål som berørte bredere spørsmål om reguleringsmakt og kongressdelegering av håndhevingsmyndighet i fremtidige saker.

Selv om EPA ikke håndhever Clean Power Plan og er i ferd med å lage nye regler, West Virginia vs. EPA Saken var likevel rettferdig, ifølge flertallets mening fra sjefsjef John Roberts. Han sa at West Virginia og andre stater har stående til å saksøke EPA fordi de er skadet av en regel (selv om den ikke lenger håndheves) som "krever dem til å strengere regulere kraftverksutslipp innenfor sine grenser." Han la til at saken ikke er aktuell, selv om EPA ikke har uttrykt noen intensjon om å gjenopprette den gamle Clean Power Plan, fordi det ikke er "helt klart at den angivelig urettmessige oppførselen ikke med rimelighet kan forventes å gjenta seg" og regjeringen har ikke bar bevisbyrden for at fremtidig regelverk ikke vil «gjeninnføre utslippsgrenser basert på generasjonsskifte».

EPAs Clean Power Plan

EPA-forskriftene som implementerer 2015 Clean Power Plan, omhandlet i West Virginia saken, ble utstedt i august 2015 i henhold til paragraf 111(d) i Clean Air Act. 2015-forskriften satte statsspesifikke mål og ga statene myndighet til å bestemme hvordan de best kan redusere klimagassutslippene. Den slags føderal-statskoordinering er typisk for Clean Air Act-regler. Stater kan oppnå utslippsreduksjoner i tråd med EPAs direktiv ved å balansere hver av planens tre byggeklosser:

1. endringer på anleggsnivå for å øke effektiviteten til kraftverk med fossilt brensel ved å redusere anleggets varmehastighet (for eksempel ved samtidig fyring av gass med kull), og ellers redusere anleggsspesifikke utslipp;

2. skifte kraftverk fra kull til naturgass, og dermed redusere klimagassutslipp på tvers av statens blanding av generasjonsressurser; og

3. Statsomfattende endringer for å øke fornybar energikapasitet, til overgang fra fossilt brensel til fornybart, for å redusere energietterspørselen gjennom økt effektivitet, eller for å innføre en cap-and-trade-mekanisme eller ta andre skritt for å redusere karbonintensiteten til kraften Nett.

Retten i West Virginia vs. EPA begrenset andre og tredje byggeklosser. En regel som oppfordrer stater til å planlegge systemomfattende reduksjoner i gjennomsnittlige GHG-utslipp på tvers av kraftnettene deres, overskred myndigheten som kongressen ga til EPA under Clean Air Act, ifølge domstolen.

Omfanget av reguleringsmyndighet og rettslig vurdering

Så lammende som kjennelsen er for EPAs evne til å bekjempe klimaendringer i nye utslippsregler, kunne saken vært enda verre for miljøvernere. Ved å undersøke omfanget av EPAs myndighet til å regulere klimagassutslipp under Clean Air Act, hadde domstolen et valg om hvor langt den skulle gå.

Domstolen opphevet ikke presedenser som fast etablerte EPAs evne til å regulere klimagassutslipp i henhold til paragraf 111 i Clean Air Act. Det bandt bare EPAs hender ved å gjøre det. Den amerikanske regjeringen har lenge bestemt at klimagassutslipp forurenser atmosfæren og forårsaker betydelige og skadelige effekter på det menneskelige miljøet. I 2007, i Massachusetts vs. EPA, fant USAs høyesterett at EPA har myndighet til å regulere klimagasser, som karbondioksid, som "luftforurensninger" under Clean Air Act. Stoler på Massachusetts sak og andre presedenser, har domstoler akseptert denne posisjonen som fast lov. Som bemerket av Justice Elena Kagan i hennes dissens i West Virginia sak, "Seksjon 111 av Clean Air Act pålegger EPA å regulere stasjonære kilder til ethvert stoff som 'forårsaker, eller bidrar betydelig til, luftforurensning' og som 'med rimelighet kan forventes å sette folkehelsen eller velferden i fare.' 42 USC §7411(b)(1)(A)."

Vedtekter vedtatt av kongressen gir myndighet til reguleringsbyråer til å implementere loven. Vedtekter er nødvendigvis mindre spesifikke enn funnene, prosedyrene, standardene og mekanismene som er vedtatt av byråer i den formelle regelverksprosessen. Retten la på plass Chevron doktrine (datert fra en sak fra 1984) der domstoler tradisjonelt gir respekt for føderale utøvende byråer når de tolker vedtekter som de administrerer, men domstolen sa at slik respekt ikke er passende i dette tilfellet. Fordi EPAs regulering av energisektoren ikke er klart autorisert av Kongressen, sa flertallet, at EPA må peke på "klar kongressautorisasjon" for autoriteten den hevder i å ta "beslutninger av enorm økonomisk og politisk betydning." Dette er et "hovedspørsmål" for domstolen å avgjøre, og den fant ingen slik "klar autorisasjon" i vedtektene. Dissensen understreket at "hovedspørsmålsdoktrinen" vanligvis brukes når betydelige byråhandlinger strider mot uttrykkelig anvisning fra kongressen, noe Clean Power Plan ikke gjorde, så respekt for EPA ville vært passende.

Innvirkning av kjennelsen på klimaregulering

Evnen til EPA til å regulere klimagassutslipp er en nøkkelfaktor for at USA skal nå sine langsiktige klimamål. Selv om Clean Power Plan vedtatt av president Obama, som er gjenstand for West Virginia-saken, aldri ble fullstendig implementert, forventes Biden-administrasjonen å utstede sine egne forskrifter som begrenser klimagassutslipp i år. Hvordan EPA kan få stater til å skifte fra forurensende generasjonskilder (som kullfyrte kraftverk) til mer effektive gassfyrte kraftvarmeanlegg og spesielt fornybar energi avhenger i stor grad av hvordan administrasjonen og kongressen reagerer på dagens domstolavgjørelse.

Som bekreftet av andre rettsavgjørelser, har EPA myndighet til å regulere både klimagassutslipp og (siden 1971) termiske kraftverk. 2015 Clean Power Plan ble utformet eksplisitt for å finne den beste, billigste løsningen for å redusere klimagassutslipp fra kraftverk. Systemgjennomsnitt av utslipp fordeler belastningen over nettet så effektivt som mulig. EPA har tidligere fastslått at det vil være umulig å redusere klimagassutslipp til de nivåene som er nødvendige for å oppfylle klimamålene hvis føderal miljøregulering er begrenset til endringer på anleggsnivå og ikke systemomfattende nettavkarbonisering.

Biden-administrasjonen søker å halvere de totale klimagassutslippene innen 2030 og å dekarbonisere kraftsektoren fullt ut innen 2035. Elektrisitetsproduksjon står for 25 % av alle amerikanske klimagassutslipp, med 60 % av disse utslippene fra kullkraftverk og mesteparten av balansen kommer fra gassfyrt produksjon. Bare transportsektoren bidrar med flere klimagasser, og med overgangen til elektriske kjøretøy vil det haster enda mer med å grønnere nettet.

Som et resultat av dagens høyesterettsdom vil fremtidig EPA-regulering av kraftverksutslipp være mer kostbart og mindre effektivt. Andre verktøy (som dyre nye krav til karbonfangst og -binding eller indirekte regulering av vann eller andre luftutslipp) kan være nødvendig, med mindre kongressen handler for å la EPA implementere andre, mindre påtrengende og mer effektive løsninger i samarbeid med statlige miljøregulatorer . President Bidens pakke med lovgivning om klima og ren energi, vedtatt av Representantenes hus, står fortsatt i stå i Senatet.

Mer generelt sett skaper domstolens avgjørelse i dag tvil i fremtidige saker om i hvilken grad domstolene bør utsette byråets avgjørelser om omfanget av deres myndighet og hva som utgjør en klar instruks fra kongressen. I lys av andre nylige høyesterettsavgjørelser som dette begrepet begrenser administrativ håndhevelse av verdipapirlover og myndighet til å regulere arbeidssikkerhet og folkehelse, vil det i fremtiden sannsynligvis bli mindre rettslig respekt, mer rettssaker og mindre klarhet rundt føderale forskrifter på ethvert område har betydelig økonomisk innvirkning, det vil si nesten alle vesentlige reguleringer.

Tidligere rettssaker – Obama og Trumps planer kolliderer

Dagens avgjørelse er ikke første gang USAs høyesterett undersøker Clean Power Plan. Domstolen, i en 5 til 4 avgjørelse 9. februar 2016 i State of West Virginia, et al. vs. EPA, innvilget et uvanlig nødopphold av Clean Power Plan fra 2015, og suspenderte implementeringen mens saken, som utfordret EPAs regelverk, var til behandling i DC Circuit Court of Appeals. Fra det tidspunktet ble planen aldri håndhevet. En eksekutiv ordre signert av president Trump i mars 2017 ga EPA-evaluering av 2015 Clean Power Plan og førte til vedtakelsen av den nye regelen i 2019 – Affordable Clean Energy (ACE)-regelen. DC Circuit Court, som ikke var underlagt oppholdet og hørte West Virginia sak på meritter, ga Trump-administrasjonen ekstra tid til å implementere erstatningsplanen sin (i stedet for bare å oppheve Clean Power Plan fra 2015) siden EPA, som bekreftet av domstolene, har både lovfestet myndighet og plikt til å regulere klimagassutslipp under loven om ren luft. Det juridiske spørsmålet for EPA var (og er i dag fortsatt) hvordan man skal regulere utslipp, ikke om man skal gjøre det.

Trump-administrasjonens forsøk på å erstatte Obama Clean Power Plan med den kraftig mer begrensede ACE-regelen mislyktes til slutt. Trump-administrasjonens ACE-regel for 2019 opphevet og erstattet Clean Power Plan som ble implementert i 2015 av EPA under president Obama. ACE-regelen fra 2019 utelot mange av tiltakene – som å oppmuntre stater til å vurdere «cap and trade»-karbonmarkeder eller skifte kraftproduksjon fra kull til naturgass og fra fossilt brensel til vind- og solkraft og andre fornybare kilder – som var sentrale deler av president Obamas 2015 Clean Power Plan. ACE-regelen fra 2019 begrenset særlig rekkevidden til EPAs regulering av klimagassutslipp til individuelle stasjonære kilder (frittstående kullkraftverk), snarere enn systemiske programmer "utenfor gjerdet." ACE-regelen for 2019 utvidet tidslinjen for statene til å foreslå planer for å oppfylle utslippsmålene. ACE-regelen fra 2019 begrenset også de utbedringstrinn som generatorer måtte ta, og noen av dem ville uten tvil ikke ha redusert netto karbondioksidutslipp i det hele tatt.

DC Circuit Court of Appeals avviste saksgangen i saken West Virginia sak som utfordrer 2015 Clean Power Plan 17. september 2019, elleve dager etter ikrafttredelsesdatoen for EPAs nye ACE-regel for å erstatte Obama-administrasjonens 2015 Clean Power Plan. Den hendelseskjeden førte til konsolidering av flere saker, en begjæring om vurdering og dagens høyesterettsavgjørelse.

I mellomtiden, 19. januar 2021, i American Lung Association, et al. vs. EPAden Den amerikanske lagmannsretten for District of Columbia fravikte Affordable Clean Energy Rule som EPA under Trump-administrasjonen hadde vedtatt i juni 2019. Den saken var den siste store juridiske avgjørelsen frem til i dag som påvirket innenlandsk regulering av klimagassutslipp i energisektoren. DC Circuit Court of Appeals i sin American Lung Association avgjørelsen fant at både EPAs opphevelse av 2015 Clean Power Plan og vedtakelsen av erstatningsregelen for 2019 var juridisk feil, og sa at EPAs 2019 "endring av regelverket for å bremse prosessen for reduksjon av utslipp er vilkårlig og lunefull." Basert på "farefunnet" er EPA pålagt å regulere klimagassutslipp under Clean Air Act.

Vedtaket i American Lung Association Saken bekreftet EPAs funn fra 2015 om at karbonutslipp fra kraftverk forårsaker eller bidrar betydelig til atmosfærisk klimagassforurensning som med rimelighet kan forventes å sette folkehelsen og velferden i fare. I følge DC Circuit Court brukte EPA sin ekspertise for å bestemme, på det lovfestede språket, "graden av utslippsbegrensning som kan oppnås gjennom bruk av det beste systemet for utslippsreduksjon" som "har blitt tilstrekkelig demonstrert." Dette systemet må «ta[e] hensyn til kostnadene ved å oppnå en slik reduksjon og eventuelle helse- og miljøpåvirkninger av ikke-luftkvalitet og energikrav[.]» Når EPA har identifisert det beste systemet for utslippsreduksjon, bestemmer EPA mengden utslippsreduksjon at eksisterende kilder skal være i stand til å oppnå basert på anvendelsen av det systemet og vedtar tilsvarende utslippsretningslinjer.

Med den nye høyesterettsdommen i West Virginia I dag vil EPA ha langt færre verktøy til disposisjon for å redusere utslippene fra kraftsektoren.

Energiovergang: Kull til gass til fornybar energi

Clean Power Plan var ment å redusere karbondioksidutslipp fra eksisterende fossildrevne kraftverk med 32 % innen 2030, i forhold til 2005-nivåene. Disse målene ble nådd uansett, delvis fordi mange stater frivillig overholdt EPAs krav som om 2015-reglene hadde trådt i kraft. Fallende priser på konkurrerende teknologier er en enda mer avgjørende økonomisk driver for energiomstillingen. Kostnadsbesparelser har blitt forsterket, som en medvind, av offentlig politikk som favoriserer dekarbonisering av kraftsektoren og som har gjort fornybare energiteknologier billigere, skalerbare og mer pålitelige. Lave naturgasspriser, dramatisk lavere kostnader ved å bygge vind- og solkraftverk, og statlige og føderale forskrifter og insentiver for nye investeringer i fornybar kraft (hovedsakelig standarder for fornybar portefølje, skattefradrag, overføringsoppgraderinger, nettmåling og lagring) har akselerert «energiovergangen» bort fra kull til et renere strømnett.

Nærmere bestemt har kull blitt uøkonomisk for mye kraftproduksjon i møte med vedvarende lave naturgasspriser fra 2008 til i fjor. Kullkraftproduksjon i USA nådde toppen i 2007. Verktøyer har trukket tilbake over 546 kraftverk (som omfatter over 100 GW kullkraftverk i bruksskala), for det meste aldrende kraftverk bygget på 1970- og 1980-tallet, i løpet av det siste tiår. Minst 1 av 4 av de gjenværende kullkraftverkene (av en total gjenværende flåte med omtrent 200 GW produksjonskapasitet og omtrent 23 % av total kraftproduksjon) er beregnet til å gå av med pensjon innen 2035, ifølge US Energy Information Administration , selv i fravær av nye føderale grenser for utslipp av klimagasser (GHG).

Disse gamle kullverkene blir erstattet av nye gass- eller fornybare kraftverk. Avgang av kullkraftverk har blitt ledsaget av bygging eller repowering av nye, mer effektive naturgasskraftverk. I dag er 278 GW gasskraftverk med kombinert syklus den utbredte teknologien for å generere kraft i USA, og flere er planlagt, spesielt i Texas, Pennsylvania og Ohio.

Gass er bare en del av historien. Med økningen i naturgassprisene (Henry Hub) fra et lavt nivå på $1.63/MMBtu i juni 2020 til $3.26 for et år siden til over $6 i dag, er fornybar energi ofte den laveste marginalkostnadsgeneratoren, noe som forårsaker et lite fall i andelen av total kilowatt -timer generert av naturgass fra 39 % i 2020 til 37 % i 2021.

Fornybar energi har blitt big business og en driver for jobbvekst til tross for stramme arbeidsmarkeder. Den amerikanske solenergiindustrien la til 17,212 2021 arbeidsplasser i 5.4, en økning på 3 % fra året før. Mer enn 40 millioner arbeidsplasser, XNUMX % av totale energijobber, støtter reduksjon av amerikanske karbonutslipp til null på tvers av flere sektorer – vind, sol, elektriske kjøretøy (EV), energilagring, overføring og distribusjon og energieffektivitet – ifølge Department of Energy (DOE) US Energy and Employment Report (USEER) utgitt denne uken.

Andelen av landets totale energiproduksjon fra ikke-hydro-fornybar energi som vind- og solkraft har steget fra under 5 % i 2012 til over 15 % i år og fortsetter å vokse raskt. De omtrent 70 GW eksisterende solenergiproduksjonskapasiteten som nå opererer i USA forventes å dobles i løpet av de neste par årene.

Det store flertallet av nye tillegg til kraftproduksjonskapasiteten de siste to årene har vært vind- og solkraftverk, en trend som forventes å fortsette. Mange nye solenergiprosjekter i nytteskala inkluderer batterilagring for å øke tilgjengeligheten til denne periodiske ressursen. Offshore vind, som allerede er etablert i Europa og Asia, tar endelig fart i stor skala i USA med svært store prosjekter under utvikling utenfor den nordøstlige Atlanterhavskysten og nye leieauksjoner planlagt for North Carolina og California.

Utfordringer for solenergi: Handelspolitikk og forsyningskjeder

Det raske tempoet i nye solcelleinstallasjoner utfordres av inflasjon, stramme arbeidsmarkeder, forsyningskjedeutfordringer og håndhevende handlinger. På grunn av en relativ mangel på innenlandsk produksjonskapasitet, importeres det meste av solenergiutstyr. Lavprisleder globalt er Kina. Importert kinesisk solenergiutstyr har vært underlagt ulike tariffer siden 2012, og en 30 % toll på importerte krystallinske fotovoltaiske silisiumceller (CSPV) og moduler ble pålagt i 2018.

Disse tariffene er allerede priset inn i nye prosjekter. Siden 1. april 2022 ble imidlertid mange nye solenergiprosjekter satt på vent på grunn av usikkerhet rundt tilleggskostnadene til importert utstyr på grunn av Handelsdepartementets s.k. Auxin undersøkelse av omgåelseshandel av importert solenergiutstyr fra produsenter i Kambodsja, Malaysia, Thailand og Vietnam, mange bruker kinesiske komponenter. Den 6. juni erklærte president Joseph R. Biden, Jr. en 24-måneders suspensjon av antidumping- og utjevningsavgifter på solcellepaneler, celler og moduler underlagt Auxin forespørsel, som påvirket importen fra de fire sørøstasiatiske landene som sto for 80 % av USAs solcelleimport. Den amerikanske solenergiindustrien pustet lettet ut.

I dag er det nyheter om en annen regjeringsaksjon som truer forsyningskjeder for importert solenergiutstyr. Kina står for omtrent 80 % av den globale produksjonen av polysilisium av solenergi, en viktig komponent i solcellepaneler (PV). US Customs and Border Protection begynte denne uken å holde tilbake PV-moduler som ikke kan vise forsyningskjededokumentasjon for kvartsitten som ble brukt til å lage polysilisium under den nye Uyghur tvangsarbeidsforebyggingslov, som vedtok kongressen nesten enstemmig i januar og trådte i kraft 21. juni 2022.

Innvirkning på energiinvesteringer

Høyesteretts dom i West Virginia vs. EPA kan ha uttalte effekter på private investeringer i energi og klimarelatert grønn teknologi. To faktorer er nøkkelen til å forutsi potensielle markedseffekter av domstolens kjennelse. For det første, hvis EPA nå må være mer kreative når det gjelder å regulere klimagassutslipp innenfor den trange svømmeveien foreslått av domstolen, så kan verdivurderinger av gjeldende termisk kraftproduksjonskapasitet og relaterte oppstrøms fossile brenselsressurser være mer utfordrende. I det nåværende markedet favoriserer investeringer i ekstra kraftproduksjonskapasitet fortsatt fornybare kilder og mer effektive kombinert syklus naturgassfyrte generatorer. For det andre vil investeringer av alle slag kunne falle av – og søksmålsrisikoen kan øke for fremtidige prosjekter – i den grad Høyesterett har skapt uklarhet i rekkevidden av regulatorers lovmyndighet generelt i denne og andre avgjørelser. Endringer i loven, usikkerhet om nye forskrifter eller byråmakter, og frykt for rettslige omdreininger: disse politiske risikoene kan avkjøle investeringer på tvers av sektorer.

Den massive investeringen i vindenergi og solkraft som forventes i løpet av det kommende tiåret – sammen med energilagring, distribuert produksjon og oppgraderte overføringsanlegg – for å møte økt etterspørsel etter elektrisitet faller sammen med økonomisk vekst, avkarboniseringen av transportsektoren, økende digitalisering av økonomien, og behovet for økt motstandskraft til kritisk infrastruktur i møte med ekstremvær. Kjernekraftens langsiktige rolle er fortsatt usikker. Likevel vil det kreves nye, renere kraftverk for å kompensere for planlagte utrangeringer av eldre, mindre effektive, forurensende termiske kraftverk. Disse pensjoneringene vil sannsynligvis fortsette. Nye teknologier, ESG-imperativer for investorer, statlige miljøforskrifter og økonomiske utfordringer for kull sammenlignet med gass og fornybar energi: disse faktorene vil fortsette å drive energiomstillingen.